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特朗普能否命令美國企業撤出中國?

2019.09.26 杜江 汪檣 杜辰飛 趙家睿

一、引起恐慌的推特


自2018年以來,中美之間的貿易爭端愈演愈烈。2019年8月23日,在中國政府宣布對美國部分出口至中國的商品加征關稅的當天,美國總統特朗普在其個人推特中“命令美國公司開始尋找替代中國的選擇,包括將公司遷移回美國并在美國生產產品”。面對質疑,特朗普隨后在其推特中援引1977年《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act,以下簡稱IEEPA),作為他上述行政權力的來源。


盡管特朗普的高級顧問表示特朗普目前并無使用這種權力的計劃。但特朗普在其推特中作出的這一表態仍引起了兩國企業的一片恐慌。


IEEPA是否賦予了特朗普下令干涉自由貿易的權力?美國總統的這一權力是否有任何限制?本文擬通過對IEEPA的歷史適用情況及相關條款內容進行整理,分析“美國總統要求美國公司撤出中國”情況發生的理論、實際可能性及其潛在后果。


二、何為IEEPA?


IEEPA即《國際緊急經濟權力法》,于1977年由時任美國總統吉米·卡特簽署通過成為美國聯邦法律。這一法案授予美國總統在宣布國家進入緊急狀態后,通過阻止交易、凍結資產或沒收與緊急狀態相關的國家或個人在美國管轄下的資產等制裁方式來應對任何在外國發生的對美國不利的異常狀況和特殊威脅(unusual and extraordinary threat)。舉例來說,如果美國公司在中國投資建廠,美國對美國公司的海外資產擁有管轄權,該投資很可能成為“在美國管轄下的資產”。


在IEEPA之前,美國國會曾在1917年美國加入第一次世界大戰之后,通過《與敵國貿易法》(Trading with the Enemy Act,以下簡稱為TWEA)賦予總統在戰時規范美國與敵國之間國際貿易狀況的權力。1933年至1973年間,國會不斷拓寬總統在TWEA下的權力范圍,允許總統在和平時期宣布國家進入緊急狀態,并有權干涉國內及國際貿易。TWEA也因此成為了美國在冷戰期間總統對敵國施以制裁的重要權力來源。此后,為了合理限制總統宣布緊急狀態的權力,國會于1976年通過了《國家緊急狀態法》(National Emergencies Act,以下簡稱為NEA),對有關宣布國家緊急狀態的規程、時間限制等程序性事項進行了規定。1977年IEEPA作為NEA中一個條款中的實施細則予以頒布,主要負責解決國際層面的威脅。1


自IEEPA通過以來,截至2019年3月,包括卡特、里根、克林頓在內的六任美國總統根據IEEPA宣布了54次國家緊急狀態。根據IEEPA規定,國家緊急狀態在宣布后需要每六個月進行更新維持,上述54項緊急狀態中的29項仍在持續。2在這54項國家緊急狀態中,絕大多數是由于戰爭、政府動亂、恐怖主義以及侵犯人權等事件所引發,目前并無由于兩國之間的貿易糾紛問題而出現國家緊急狀態的先例。


三、特朗普能否/會否宣布國家緊急狀態并采取相應措施?


特朗普曾表示他在IEEPA下對命令美國企業撤出中國擁有“絕對的權力”。那么美國總統宣布國家緊急狀態的權力是否“絕對”?


一方面,NEA和IEEPA均沒有對何為國家緊急狀態進行詳細的定義。IEEPA規定國家緊急狀態應基于對美國國家安全、外交政策和美國經濟存在“異常狀況和特殊威脅的事件”。但是IEEPA也沒有定義何為異常狀態和特殊威脅。正因為實體法對國家緊急狀態沒有詳細的定義,所以美國總統在宣布國家緊急狀態一事上的自由裁量權確實很大。


另一方面,總統宣布國家緊急狀態在程序上也沒有實質性的限制。雖然總統在作出宣布之前應當向國會咨詢,同時提交報告解釋原因,但卻無需得到國會的批準和同意。因此,程序角度對于美國總統宣布國家緊急狀態的限制較為有限。


盡管通過從IEEPA實體和程序兩方面的分析,對于美國總統宣布國家緊急狀態權力的限制很有限,但目前來看特朗普實際宣布國家緊急狀態的可能性相對而言并不高。首先,雖然國家緊急狀態沒有詳細的定義,但從“異常狀況和特殊威脅”(unusual and extraordinary threat)這個標準的字面涵義出發,宣布國家緊急狀態應對的不能僅僅是“尋常的威脅”。兩國間出現貿易爭端并不罕見,美國就與歐盟及日本均曾有過貿易爭端,然而單純的經濟爭端所帶來的威脅從字面意義上較難達到宣布國家緊急狀態的門檻。


其次,歷史上美國總統宣布國家緊急狀態大部分是因為動亂、戰爭與恐怖主義,純粹因為經濟原因而在IEEPA框架下宣布國家緊急狀態還未有先例。同時,如果特朗普下令讓美國公司從某個國家撤出,這也將會是美國總統首次提出類似和國家緊急狀態匹配的舉措。


最后,國會在制定IEEPA之初的目的就是為了賦予總統權力,通過規制美國與他國之間的交易以更好地維護美國企業的權益,確保國家安全。如果美國停止對華投資或兩國之間的貿易往來,可以預見的是這將會對中美雙方的經濟與企業都產生極大的負面影響,完全違背了立法時的初衷。如果美國的企業聯合反對美國總統的決定,或是美國經濟因為失去中國市場而面臨下行,特朗普也會受到非常大的經濟與政治壓力。


如前所述,特朗普宣布緊急狀態會面臨來自國會、政黨以及企業各界的多方阻力。但由于從法律本身出發,美國總統在宣布國家緊急狀態上享有廣泛的權力,因此并不能完全排除特朗普在未來宣布國家緊急狀態的可能性。


四、總統在IEEPA下的權力范圍


根據IEEPA規定,3總統有權在宣布進入國家緊急狀態后對在美國管轄權范圍下的個人或財產(包括美國公司的海外資產)作以下處理(以下為IEEPA第1702條的部分摘錄):


1. 調查、管制或禁止任何資金、外匯、貨幣、債券及證券的轉移、交易以及貨幣、債券的進出口等;


2. 調查、凍結和管制美國管轄下的外國資產并禁止或廢除此類資產的交易;


3. 當美國面臨武裝敵對行為(armed hostilities)或襲擊(attack)時,授權美國政府沒收、處置美國管轄下的外國資產。


僅從上述規定的字面意義來看,美國總統一旦宣布國家緊急狀態,即可行使包括但不限于阻止未來美國對華投資,禁止資金跨國轉移與交易等非常廣泛的權力。


具體而言,根據上述第1項,美國總統可以對與制裁對象之間尚未發生的外匯、貨幣及債券和財產的轉移和轉讓進行調查、管制或禁止。更進一步地,根據上述第2項,美國總統有權廢除(nullify)或作廢(void)任何受美國管轄的資產的交易。本項規定理論上可能賦予了美國總統對于過去交易產生影響的溯及性權力。然而,對于美國總統溯及既往地廢除交易(例如美國公司對一家中國公司的投資交易)的具體追溯期限和標的范圍等問題,IEEPA并沒有進一步的明確規定,但至少僅從字面含義來看,美國總統在上述第2項下權力非常廣泛。當然,如果屆時特朗普真的援引本條命令美國公司“撤出中國”,那么IEEPA賦予美國總統的實際權力范圍及其實際采取的措施的適當性可能最終還是會受到美國司法系統的審查。


五、結語


由于中美關系的現狀與之前歷任美國總統對他國宣布國家緊急狀態時的情況差別較大,且實行該計劃在美國國內也會受到來自國會與企業的空前的阻力,從實際角度出發目前并不需要過分擔心特朗普宣布國家緊急狀態(以及要求美國公司退出中國所帶來的連帶威脅)。但IEEPA下賦予美國總統的權力確實非常廣泛且缺乏限制。實際上,一些參議員已提出通過修改IEEPA,讓宣布國家緊急狀態的命令必須通過國會批準,以限縮美國總統在此問題上的權力范圍(該法案尚未正式通過)。在中美貿易緊張的情況下,我們也將持續關注這一問題。



注:

[1] Congressional Research Service, The International Emergency Economic Powers Act: Origins, Evolution, and Use, 2019年5月20日。

[2] (同上)

[3] 50 U.S.C. § 1701-1705.


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